Kontrola NIK. Koszty remontów dróg zaniżone blisko 500 razy

Podstawowym dokumentem określającym cele i priorytety zarówno inwestycyjne, jak i w zakresie utrzymania we właściwym stanie technicznym sieci dróg już istniejącej oraz w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest rządowy Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 (z perspektywą do 2025 r.). Dokument ten zawiera przedstawienie stanu obecnego dróg i proponowanych działań, szczegółowe dane dotyczące samego Programu, określające m.in. priorytety inwestycyjne, ocenę oddziaływania Programu na środowisko, finansowanie Programu oraz monitorowanie i ocenę realizacji Programu.

Jednocześnie GDDKiA realizowała takie programy jak np.: Program Redukcji Liczby Ofiar Śmiertelnych, Program Budowy Ciągów Pieszo-Rowerowych czy Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych.

Kontrolą objęto lata 2015-2018 (do 30 czerwca). Dane w celach statystycznych zebrano też za lata 2013-2014.  Zwrócono uwagę na sposób typowania dróg do zabiegów mającym na celu polepszenie ich stanu technicznego lub zapobiegnięcie ich dalszej degradacji. Jednocześnie NIK zbadała czy działania Generalnego Dyrektora DKiA w zakresie zapewnienia należytego stanu technicznego nawierzchni dróg krajowych były wystarczające i przynosiły oczekiwany efekt. Skontrolowano centralę GDDKiA w Warszawie oraz siedem oddziałów w: Białymstoku, Bydgoszczy, Olsztynie, Opolu, Szczecinie, Warszawie i Zielonej Górze.

Od 2015 roku podstawowym sposobem oceny stanu technicznego nawierzchni dróg krajowych była tzw. Diagnostyka Stanu Nawierzchni (DSN).  Wyniki DSN były również podstawą typowania dróg do przebudowy i remontów. Obejmowała 7 parametrów. Każdy z nich kwalifikowany był według czterostopniowej skali.

Kryteria oceny wyznaczały trzy poziomy decyzyjne stanu technicznego nawierzchni, dla którego wyróżniono cztery klasy.

Poziom pożądany (dobry) - w poziomie pożądanym znajdują się nawierzchnie nowe, odnowione oraz eksploatowane, których stan techniczny nie wymaga planowania zabiegów remontowych; poziom pożądany obejmuje dwie klasy stanu nawierzchni: klasę A, która oznacza nawierzchnie w stanie dobrym, oraz klasę B, która oznacza nawierzchnie w stanie zadowalającym.

Poziom ostrzegawczy (niezadowalający) - jest to poziom określający stan nawierzchni, w którym uzasadnione jest co najmniej wykonanie szczegółowych badań stanu technicznego w celu wykonania zabiegu poprawiającego stan nawierzchni; poziom ostrzegawczy obejmuje klasę C, która oznacza nawierzchnie w stanie niezadowalającym.

Poziom krytyczny (zły) - jest to poziom określający stan nawierzchni, w którym wymagane jest natychmiastowe wykonanie szczegółowych badań technicznych w celu wykonania zabiegu; poziom krytyczny obejmuje klasę D, która oznacza nawierzchnie w stanie złym.

Zmniejszenie procentowego udziału dróg w stanie dobrym w 2016 r. w stosunku do 2015 r. tłumaczy zastosowanie od 2016 r. nowej metodologii wyznaczania kategorii ruchu pojazdów mającej wpływ na klasyfikację parametrów stanu technicznego nawierzchni. Tym samym, jako punkt odniesienia należałoby traktować wyniki pomiarów na koniec 2016 roku.

Na podstawie corocznej Diagnostyki Stanu Nawierzchni opracowywany był Plan Działań na Sieci Dróg (PDnSD) czyli zbiór potrzeb w zakresie remontów, przebudów albo rozbudów na sieci dróg krajowych.  GDDKiA tworzyła listy rankingowe zadań o najwyższym priorytecie. Jednakże, wysoka pozycja w rankingu nie była gwarancją, że dany odcinek drogi zostanie niezwłocznie naprawiony. Wpływ na to niejednokrotnie miały priorytety działań wskazywane przez ministra właściwego do spraw transportu, w tym np. konieczność dostosowania sieci dróg do nośności 11,5t/oś oraz przyznawane limity finansowe. Tym samym sposób typowania dróg do przebudów i remontów nie był przejrzysty i może stwarzać ryzyko, że działania Generalnego Dyrektora DKiA służące poprawie stanu technicznego nawierzchni dróg krajowych będą podejmowane w pierwszej kolejności na drogach, które nie wymagają pilnej interwencji i mają niską pozycję w Planie Działań na Sieci Dróg. NIK wskazuje, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych, centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor DKiA, który formalnie jest zarządcą dróg krajowych. Realizacja zadań, które zostały wskazane przez ministra odpowiedzialnego za transport poza przyjętym planem - jako priorytety działań (zadań o niższym priorytecie w PDnSD lub spoza PDnSD) rodzi ryzyko, że działania Generalnego Dyrektora DKiA służące poprawie stanu technicznego nawierzchni dróg krajowych będą nieskuteczne.

Prowadzony przez Centralę GDDKiA monitoring bieżącego utrzymania dróg w zakresie liczby wykonanych robót był nierzetelny. W ocenie NIK Dyrekcja w żaden sposób nie weryfikowała danych przekazywanych przez Oddziały GDDKiA, efektem czego centrala nie dysponowała rzeczywistymi danymi nt. liczby wykonanych robót w ramach bieżącego utrzymania dróg. Dane przekazane kontrolerom NIK w listopadzie 2018 r. jako wykonanie rzeczowe lat objętych kontrolą nie pokrywały się z danymi ostatecznie przekazanymi na potrzeby kontroli w lutym 2019 r., których kontrolerzy zażądali na etapie weryfikacji dotychczas pozyskanych danych. W przypadku dróg krajowych (bez dróg ekspresowych i autostrad) w 2016 r. dane rzeczowe o liczbie wykonanych remontów cząstkowych nawierzchni dróg mieszankami mineralno-asfaltowymi na gorąco były ponad pięćset razy zawyżone a tym samym koszt remontu 1 tys. m2 nawierzchni zaniżony 490 razy.

W przypadku dróg ekspresowych i autostrad największe różnice wystąpiły w 2015 r. Wyremontowana nawierzchnia była ponad 190-krotnie zawyżona a koszty ponad 170-krotnie zaniżone.

Na postawie miesięcznych informacji z oddziałów wojewódzkich o realizowanych kontraktach i zadaniach inwestycyjnych oraz utrzymaniowych Generalna Dyrekcja prowadzi też tzw. Monitoring Jakości Robót (MJR). Wykorzystywała do niego 16 specjalistycznymi laboratoriów drogowych, które wykonywały badania próbek materiałów użytych przez wykonawców robót oraz jakości wykonanych robót.

GDDKiA na bieżąco monitorowała wyniki tych badań podejmując stosowne interwencje w stosunku do wykonawców robót. Raporty MJR przedstawiały wszystkie zadania drogowe poszczególnych Oddziałów, dla których przeprowadzane były badania kontrolne i akceptacyjne w podziale na badania: gruntów, kruszywa, betonów, mieszanek mineralno-asfaltowych, diagnostyka, itp. i zostały przygotowane za poszczególne miesiące w okresie objętym kontrolą.

W czasie kontroli NIK stwierdziła też nieprawidłowości przy wydawaniu zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych. Występowały one w Centrali i dwóch Oddziałach Wojewódzkich.

W ocenie NIK celowym byłoby opracowanie przez Generalnego Dyrektora DKiA procedury prowadzenia okresowych przeglądów stanu technicznego dróg wynikających z prawa budowlanego - obejmującej szczegółowy opis sposobu przeprowadzania kontroli, ich harmonogram, jednolity wzór protokołu kontroli i jednolitą skalę ocen lub metodologię dokonywania oceny opisowej.

GDDKiA twierdzi, że kontrola NIK realizowana była w okresie od 17 września 2018 roku do 15 lutego 2019 roku, natomiast kluczowe kwestie podniesione przez NIK zostały zidentyfikowane przez GDDKiA jeszcze przed wszczęciem kontroli. GDDKiA już na początku 2018 roku podjęła stosowne czynności, zmierzające do poprawy funkcjonowania procesów w obszarach, w ramach których stwierdzono konieczność poprawy. Tym samym NIK, poprzez sformułowane wnioski, potwierdziła zasadność i kierunek działań zarządczych podejmowanych przez GDDKiA.

Zobacz także: Porsche Macan w naszym teście